O „kwestii niemieckiej” w projekcie „Duże Opole”. Nigdy nie należy mnożyć sporów

Przeciwnicy „nowego Opola” zarzucają, że projekt przyłączający do miasta wioski z pięciu gmin narusza konwencję ramową Rady Europy o prawach mniejszości. Jak pan to ocenia?
Na razie nic na to nie wskazuje. Analizowałem zgodność rozporządzenia z 19 lipca 2016 roku z artykułem 16 konwencji ramowej Rady Europy. Konwencja zakazuje państwom stronom czegoś, co nazwano „zmianą proporcji narodowościowych”, a w szczególności łączy taką zmianę z celowym, tzn. zamierzonym, umyślnym działaniem na niekorzyść mniejszości. Zarzut naruszenia art. 16 konwencji został sformułowany w opinii pana prof. Grzegorza Janusza, którą opublikowano w internecie. Istotne są więc dwa wątki: po pierwsze czym jest zmiana proporcji, po drugie - czy w sprawie mamy celowe działanie władz publicznych.

Na czym polega problem samorządu?
Zacznijmy od tego, że prezydent i Rada Miasta Opola nie może sobie wybierać, jak daleko pójdzie w wykonaniu rozporządzenia wydanego przez rząd. Ono wiąże władze miasta i kropka. 1 stycznia 2017 roku muszą być do niego przygotowane. Tymczasem w trakcie tego procesu pada teza, że rządowe rozporządzenie jest instrumentem wrogim, zakazanym przez prawo międzynarodowe, zaś Opole działa w jego wykonaniu.

Nasuwa się pytanie, czy Opole łamie prawo międzynarodowe…

Dokładnie. Zwróćmy uwagę, że artykuł 35 konstytucji również poręcza ochronę mniejszościom narodowym i etnicznym. Dodatkowym argumentem przeciwników rozporządzenia jest naruszenie artykułu 5 ustęp 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Jeśli porównać umowę międzynarodową i ustawowy przepis, to okazuje się, że oba operują tym samym pojęciem: zakazem zmiany proporcji narodowościowych.
Co jest w tym intrygującego?

Konwencja mówi, że państwa strony powstrzymają się od działań zmierzających do zmiany proporcji narodowościowych w rejonach zamieszkanych przez osoby należące do mniejszości i mających na celu ograniczenie ich praw i wolności. Przeciwnicy nowego podziału terytorialnego utożsamiają go ze zmianą proporcji oraz pomijają drugi wątek tego przepisu, czyli kierunkowe działanie zmierzające do ograniczenia praw i wolności. Do tej pory nie zetknąłem się z dowodami, że demonstracyjnie zmierzano do pogorszenia sytuacji mniejszości niemieckiej. Niewątpliwie jej sytuacja prawna ulegnie zmianie, ale pojawia się pytanie, czy to jest ograniczenie praw, czy też zmiana form uprzywilejowania. Nadal zachowuje prawa wynikające z ustawy o mniejszościach. Analizując ten problem, nabrałem też wątpliwości, czy osoby podnoszące argument zmiany proporcji zastanowiły się nad genezą i historią powstania zakazu.

Czyli?

Jeśli zajrzeć do dorobku ekspertów międzynarodowej ochrony praw człowieka oraz raportu wyjaśniającego Rady Europy w tej sprawie, to zobaczymy, że zakaz zmiany proporcji jest interpretowany w kierunku zwalczania bardzo radykalnych działań przeciwko ludności zamieszkującej określone terytorium. To próba uszczegółowienia i stworzenia mechanizmu zapobiegającego eksterminacji czy przymusowemu wydalaniu ludności. Ustalono w ten sposób ochronę dla fizycznej obecności ludzi na danym terytorium, po drugie stworzono mechanizm zapobiegający zmniejszaniu liczby ludności na danym terytorium.

Pozostaje jeszcze jedna kwestia. Radni powiatu opolskiego podjęli uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją tego rozporządzenia. Czy słusznie?

Rada powiatu zdaje się nie dostrzegać pewnych faktów. Otóż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że tego typu rozporządzenia nie powinny być - co do zasady - przedmiotem jego kontroli.

Dlaczego?

Artykuł 188 punkt 3 konstytucji zakłada, w największym uproszczeniu, że do Trybunału Konstytucyjnego skarżymy przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwa. A co oznacza „przepis prawa”? 16 lat temu ustalono, że chodzi o przepis, który wyznacza powtarzalną regułę postępowania. Tymczasem to rozporządzenie ma cechy jednostkowe. A Trybunał nie może się zajmować każdą decyzją indywidualną.
Już w 2009 roku TK powiedział, że rozporządzenia dotyczące zmiany granic podlegają kontroli w ograniczonym zakresie…

Powiedział też jeszcze jedną ważną rzecz, a mianowicie, że jest organem władzy sądowniczej, ocenia zgodność prawa z konstytucją lub innym aktem wyższego rzędu. Nie ocenia kierunków polityki wewnętrznej. Natomiast to, do czego dąży znakomita większość skarżących przed Trybunałem w takich sprawach to polemika ze społeczną, ekonomiczną oceną podziału. To pierwszy argument przeciwko tym działaniom. Rada powiatu popełnia również błąd, uznając się za „nosiciela” praw mniejszości.

Ale zwraca się uwagę, że w wyniku tej zmiany mniejszości utracą np. możliwość posługiwania się dwujęzycznymi nazwami miejscowości, pojawią się ograniczenia w zakresie stosowania języka pomocniczego w kontaktach z administracją…
To nie problem podziału terytorialnego, ale potencjału ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym. Wpierw wykorzystajmy przewidziany w niej tryb, a jeśli wykaże on deficyt, to rozważmy liberalizację ustawy, zamiast atakować rozporządzenie. Oczywistym adresatem tych problemów są opolscy parlamentarzyści. Być członkiem mniejszości niemieckiej to być jednocześnie obywatelem Polski, ze wszystkimi prawami politycznymi. Myślę, że moja rodzina i przyjaciele w Niemczech nie wybaczyliby mi, gdybym dał się pochłonąć retoryce konfliktu. Warto więc wspólnie szukać prawnych rozwiązań, a nie nowych płaszczyzn sporu.